油气体制改革是一项事关“能源革命”全局的系统工程，是能源体制和经济体制改革中的重要组成部分。但从现状来看，与某些行业相比，其改革稍显滞后。这令业内人士颇为焦虑，究竟卡在哪里了？突破口在哪儿？怎样才能走上一条较为顺畅的改革之路？笔者抛砖引玉，以求互相启发，促进油气行业改革发展。

油气发展战略限于“被动守势”

毋庸置疑，中国的石油工业已进入稳步发展的壮年期，天然气工业也开始了由快速成长的青年期向壮年期的转变。然而，同样不容忽视的是，现有的油气发展战略已难以适应经济持续健康发展的要求，与深化改革难以匹配。

这一点在油气储产量增长上表现得较为明显。

首先，从剩余可采储量来看。以石油计，2000至2010年间，剩余可采储量不增反降，年增率为-0.56％。2010至2013年间，年增率为2.64％，平均年增率仅为0.17%。以天然气计，在2000至2010年间，2010至2013年间剩余可采储量年增率分别为16.10％和7.41%，13年间计，平均年增率为6.39%，上世纪末每5年有两位百分数(多数超过20%)的年增率相比有明显降低，已出现高速增长向中低速增长、由青年期开始向壮年期的转变。

再从产量上看。以石油计，在2000至2010年间年增率为2.42％，2010至2013年间降为1.27％，呈现年增率降低的趋势。以天然气计，在2000至2010年间年增率为13.35％，2010至2013年间年增率降为7.37％。年增率相比也有明显降低。与剩余可采储量变化相比，天然气产量变化滞后一个时间段，但也开始出现从高速增长向中低速增长的转变、青年期向壮年期的转变。

这意味着，如果情况没有重大变化且不包括非常规油气，石油储、产量将会按缓慢降低的年增率低速增长， 2020年前产量年增率可能仅为1-2％；而天然气近期产量年增率可能为5-7％。

同时，需要特别注意的一个问题是，我国每年的油、气产量不是产自全部探明储量，而仅源于已开发(或称已动用)储量。中国存在相当数量的已探明却长期未开发储量，且其值有增大之势。按2013年《全国油气矿产储量通报》，石油地质储量和可采储量中的未开发储量分别达85.11亿吨和10.71亿吨；天然气地质储量和可采储量中的未开发储量分别达5.62万亿立方米和0.54万亿立方米，未开发率分别为42.3％和23.7％。按照我国储量规范的定义，探明储量是高级别储量，须经全国矿产储量委员会审批，已投入的大量勘探工作量和相应的研究证明为可靠；而可采储量采用的是经济可采值，意味着现有技术可采出且开发会创造经济价值。换言之，探明可采储量基本上是具备开发条件的。

对于长期产量不能满足供应的油气来说，开发工作对探明储量的期待被形容为“等米下锅”。那么，为什么长期不去动用这个“存米”去“下锅”呢？其主要原因只能归之于缺乏足够力量去开发，而在各石油公司都有富余大量超编人员的情况下，只能说是资金不足。从总体上看，国家有充足的资金储备且各公司也向国外大量投资，这时出现短缺投资去开发国内己证实的油气储量的情况只能归因于油气管理体制问题。

为保障经济增长需求，必须不断地改进行油气生产战术和实现战略接替。所谓战略接替是指在老油气田（区）不断发现新油气田（藏）、增加（累计）储量，持续提高采收率、挖掘生产潜力。所谓战略接替是指向还没发现油气田的新层系（如陆相中新生界到海相古生界）、新地区（如由东部老油区向西部和海域）、新类型（如由常规到非常规油气）作探索开拓，战略接替的成功可使储产量出现跃升，也是使油气生产快速、持续增长的根本性举措。

但现实是，进入本世纪以来，以石油公司大重组为标志的上一轮改革带来的红利渐趋消退，垄断的计划经济体制的负面影响日益明显，使这些公司效率降低。动用开发已探明储量的工作无法顺利进行，短期内难获明显效益的战略接替更难着力进行。为弥补这一缺陷，国家拨款由国土资源部组织了两轮全国性产学研相结合的陆地海洋新区新领域探索。指出了一批新区新领域并提出分期工作的重点，展现出可持续发展的前景。但遗憾的是各大石油公司对此却难以跟进，无力以大量勘探投入做实际的开拓。

现有的油气生产已远不能满足经济发展和能源结构优化的需求，油气管理体制更与深化改革的形势难以互容。油气发展的战略上陷于被动的守势，穷以应对而难再有大的作为。垄断的占有区块、占有资源的“优势”再也难以使其“自然地”成为经济各部门的排头兵。三大国家油企的“够大而不够强”，其效率、资本回报率等较低已成为人们关注的对象，而因垄断和管理体制缺陷而出现的贪腐窝案也成为人们诟病的焦点。面对这些，我们不能以每年油气上都有所进展而沾沾自喜，更不能拿过去曾有的辉煌来掩饰目前的困境。势必要加快油气体制改革的进程。

上游“垄断”制约中下游市场化进程

上游是源，没有源头活水不断注入，河流便衰减、枯竭。我国上游企业存在的前提是取得有法律保障（一定时间内的排他性）的矿权。而具有申请这类区块资质的只有中石油中石化中海油三大国有公司和一个地方国企陕西省延长石油公司（“三桶半油”），这就使上游处于行政性垄断中。其他即便是大型国营涉油企业也无资格进入此领域，更何况民营中小石油企业。长期执行此政策使中国可能有油气远景的地区被这几家公司全覆盖，有进入无退出的区块管理便会成为死水一潭，整个油气工业被拖入缺乏生命活力的状态。致使一些油气勘探开发区块长期被“三桶半油”全覆盖式占有的状况，固化了上游的垄断。

这也就导致大量已探明储量长期被空置而不能投入开发贡献产量。而油气区块持有者对无力勘探开发的区块在未经主管单位批准的情况下“私相授受”给民营企业（多数是与各公司有密切关系者），从而出现权力寻租的暗箱作业。

油气产业链的正常运行和持续发展更大程度取决于上游不断发现、探明新油气田，并向市场提供稳定且不断增长的供应，因而掌握上游的企业往往拥有更大的发展主动权和更高的利润。油气管理经营体制的改革也必须顺应于此，由局限的“点式改革”向全产业的“链式改革”发展，不但不能回避，而且必须特别重视上游存在的问题，以其之破解来带动整个油气领域的改革。

近年的实践进一步使人深化了上述认识。以中游管道为例，其联通上、下游的作用是不言而喻的，管线的垄断分割局面明显影响到油气行业的发展。在强烈的呼声中，我国出台了《油气管网设施公平开放监督办法》。虽是件大好事，但其对产业发展促进作用却不够明显。新条例要求管线对所有用户“公平准入”，但由于上游垄断局面没打破，没有几个新用户要求这个“准入”，几个老用户仍将油气在自家管道上运输，目前还难以发挥其预期的推动产业发展和改革的目的。再如，我国在原油成品油进口上的开放程度很有限，即使允许少量非油国企按配额进口原油（包括用以深加工的燃料油）但也必须交国营油企安排炼油。这种“作茧自缚”的理由是站不住脚的，国际石油市场上不会因多了些中国买主而“添乱”，也不会导致中国企业“自相残杀”；而有相当炼能的民营炼厂恰为满足供应增添了保障，只要监管到位，民营炼厂也可在环保要求上达标。至于产业链末端油品的销售，早就有民营企业存在。为使外方保障对我国原油的供应，曾实行以“市场换资源”的政策、允许外国公司在持续供应原油的条件下在我国合资建炼厂并经营一定数量的加油站。显然，这种下游的有限开放仍难以改变整个石油工业处于垄断、低效和发展速度相对缓慢的状态。

混合所有制不是油气体制改革的全部

党的十八届三中全会在新的高度上重提“混合所有制改革”，认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。

国内两大石油公司中石油中石化率先做出改革动作，引发强烈舆论反响，也有不少疑问。首先，不同所有制资本共处一个企业，这本身早就存在。有人把这种混合所有制叫做“公私合营”，那么他与上世纪50年代的“社会主义改造”有何区别？如果说是实行资金来源多样的股份制，那么又与改革初期就上市的国营公司（其中甚至有外资的进入）有何异同？究竟哪些企业可以“混合”？哪些部门民营或外资可以控股？已开始“混合”的某些石油企业非国有资本的上限是否为30％？……等问题也还不够明确。

显然，这两个公司的“混改”还不能令人满意。有人指出：这些改革在外部没有改变行业垄断格局，内部也没有清晰的公司治理机制和管理层约束机制。实质还只是公司股权结构的多元化，股权纽带基础上的业务合作。

笔者认为，各种方式的“混合”都是可供选择的方式，目的在于实施现代化的经营管理体制，使之能在市场化的条件下灵活地生存发展，从而实现经济持续健康增长。混合所有制的宗旨决不是国有企业的“圈钱增资”，而是明确投资、决策、经营者的责、权、利和形成有效监督。这要求完善以市场决定资源配置为原则有多种资金来源的投资方，管理这些资金并决定使其增值战略的董事会和在市场中执行经营的聘任经理群体三方面的成熟组合。那么就要求认真分析前一阶段改革中在此问题上的经验和教训，明确其不足而必须改正之处。从这个角度也可以说，混合所有制促进了国有企业的去行政化、管理的现代化。在油气系统实行的结果必然是打破垄断，实现市场对资源的配置。

值得注意的是，中石化集团公司内部进行的专业化重组改革，不但在下游继续按专业相同或相近将若干企业组成一个个上市公司并吸收多类社会资本参与，而且将这种改制发展到中上游。

首先将依油田所在地区而划分的各油田分公司中的服务类、装备类企业分离出来，其勘探开发业务就成为外国经营模式中的（单纯的）油公司。油公司掌握着勘探区块和所获得的油气储量（在国际市场上储量可自用开发也可出售给其他公司开发），掌握着开发区块和所获得的油气产量，其类型复杂的大量施工作业交给服务（类）公司去做，油公司为这类合同的甲方。按专业特色组成新的服务公司，在吸收各类资本加入的同时也争取上市，成为独立的可为市场上所有油公司服务进行具体作业的合同乙方。后者中最成功的是以江汉油田分公司的石油设备制造为主体、集合全石化的同类作业队伍组成的中石化石油工程机械有限公司，将在吸收各类资本并借中石化已有上市公司的“壳”而成为独立的股份公司。其因此而获得的巨大生命力体现在一系列达到国际先进水平的创新产品和出口上，也集中体现在涪陵页岩气突破的贡献上。

当中下游已完成按专业的重组并各自形成独立公司时，上游也形成油公司与服务公司分离，那么集团内的公司群体就构成了“千层饼型”架构，比上游的油公司与服务公司一体化、进而对三分的上中下游完整覆盖的所谓“蛋糕型”架构要灵活得多，更能适应市场化运作并激发各类主体的主动性和创新。

这进一步启发我们，在上世紀末中国石油公司大改组后形成的上下游一体化模式是可以灵活对待的，“大而全”有其优势也有其弱点。由一个公司(集团)进行产业链上中下游全覆盖，小公司难以做到，而大中型公司（包括跨国公司）也不一定要这样做，其覆盖程度完全可以因时因地制宜。这样的改制发展下去，中石化总公司可以形成一个资本投资公司，与其旗下拥有多个多种有特色的公司形成一个群体，这就可同时具有整体协同优势又能发挥各公司的灵活市场反应能力。这已接近十八届三中全会决定的要求：“改革国有资本授权经营体制，组成若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

因而，混合所有制改革的要点不完全在“混合”本身，而是要求通过实现国有公司的资本多元化、管理体制现代化，使之更适合于市场化运作，实现市场决定资源配置。目前的工作只是试探性的第一步，还要做更多更深入的工作才能达到深化改革的要求。进一步说，混合所有制的改革涵盖了石油企业，但还没能反映出油气体制改革的特殊性。

以页岩气为突破口推动油气体制改革

油气体制改革体系庞大，必定复杂艰难并会有曲折。既需要高屋建瓴的顶层设计又要有逐步完善的实施细则。在分步实施中首先选“点”进行实验是一个好做法。为推进油气改革，相关部门分别进行了专题性的课题研究(笔者参加了其中一些工作)。许多这类研究工作提出了共识：在一个项目、一个地区进行试验，取得经验。而页岩气及相关的页岩油初步探索恰提供了这样的机遇。

页岩气和页岩油在赋存空间地区和层位上是密切不可分的，在生产上也多是相并进行的，但习惯上总是将油放在前面而称页岩油气，鉴于页岩气已列为独立矿种。故本文中统称页岩气来涵盖这类非常规油气。

页岩气发展快潜力大，而非常规和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本一致。故以此为整个油气体制改革的突破口是合适的。页岩油气在川、渝两地相对丰富，所以多建议将该试验区设在此。不仅是国家从生产上设立的“页岩气勘探开发示范区”，更重要的是改革的综合性试验区。笔者认为应强调以下方面：

首先，通过典型深入认识我国页岩油气的特点。川渝两地共处油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上不但有海相也有陆相和海陆交互相，在产层的地质时代上既有晚元古代，又有古生代(美国页岩油气主要在此层系)，还有中生代。特别是后者埋藏浅，往往页岩气与页岩油、致密油气、甚至常规油气共生。在这样复杂的多样油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发中国的非常规油气可起到典型引路的作用，也可作为探索多种类型油气，甚至多种资源综合勘探开发利用的良好示范。

其次，从资源赋存特点出发，页岩气与页岩油常伴生于同一油气藏、甚至同一口井中。页岩油气、致密（砂岩）油气、煤层气等非常规油气也可在同一区块内共生。进而常规与非常规的界限可以是过渡的，因而两者是可以共生于一个地区、区块，甚至同一层位的不同埋深处。从矿种上把它们的勘探开发完全分割恰是条块分割的结果。我国也陆续出台了不少法规鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但这个问题也一直没能真正落实。所以应从页岩气入手大力倡导不同类型油气资源，进而不同种类的地下资源的综合勘探开发利用。因而要使从区块登记管理开始的整个政策法规体系有利于推动，而不是阻碍其进展。

第三，对于页岩气产业的发展应探索新的油气管理监督体系，界定政府与市场“边界”。

从传统的石油安全观念出发，往往认为加强政府管控（如将油气列为国家级的“一级管理”、不准“三桶半油”以外的企业进入勘探开发等）是保障供应的最重要措施。但国内外的实践已证明获得油气持续发展的动力来自市场竞争带来的科技进步和效率提升。显然，油气体制改革也必须首先理顺本领域内政府与市场的关系，实现“政府归位、市场松绑” 。充分发挥市场在石油工业各环节、各类企业中资源配置的作用。

此外，目前油气作为特殊矿种为国家“一级管理”，在实践中已暴露出许多问题。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求相关部门管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十、数百个公司的运作是不现实的。可以借鉴美国的经验实行中央和地方的多级管理的试验。当然，这就涉及责、权、利的划分，涉及税收。怎样既统一管理又调动各方面的积极因素，既实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护，关键要提高效率、防止繁杂的环节和互相推委，这些问题都需通过实践逐步找到解决办法。

进一步看，还有各界十分关心的环境保护监管问题。可否将专业性相当强的油气环保与油气监管部门统一或仅分成几大块进行操作，值得探索和试验。此外，也要为非政府机构（NGO）对环境监管的留下一定的空间。

另外，无论是从目前的行业管理上看还是从改革和发展的要求上看，涉及油气的法规体系都还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。这涉及到立法机构要完成久议未决的一批法律，涉及到各级政府陆续出台的法规需要重新清理、修改和新立，涉及到过去由公司执行的一大批国标、行标和内部规章亦要适应新的形势予以肯定、修订和制订等等。所以，帮助有关方面完善相应的法规体系也是综合实验区必须承担的工作。（作者系中国能源研究会常务理事、中华能源基金会（香港）高级顾问、中国国际问题研究基金会研究员）